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Las exenciones de impuestos en el país equivalen a un 40% del presupuesto nacional

De la serie: Los retos de una reforma fiscal
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En junio de este año, el ministro administrativo de la presidencia, José Ramón Peralta, anunció que llegó el momento de convocar el Pacto Fiscal establecido por la Estrategia Nacional de Desarrollo (END, Ley 1-12), en parte porque el alto nivel de endeudamiento público en que ha incurrido el gobierno podría, según Peralta, provocar una crisis financiera si el Estado no aumenta sus recaudaciones.

Cuatro años atrás el gobierno decidió posponer el mandato de la END de realizar un pacto fiscal para “financiar el desarrollo sostenible y garantizar la sostenibilidad fiscal a largo plazo” (art.36) y decidió en su lugar imponer una controvertida reforma tributaria. En esta ocasión la presidencia de la República ha anunciado que no buscará  subir las tasas ni crear nuevos impuestos, sino que, a diferencia de las reformas tributarias de las últimas décadas, se enfocará en dos aspectos: reducir el gasto tributario (es decir, el conjunto de exenciones de impuestos otorgadas por el Estado dominicano) y reducir la evasión fiscal (la práctica de no pagar conscientemente algún impuesto).

El gasto tributario, entendido como los impuestos que el Estado deja de percibir al ofrecer exenciones a las actividades de ciertos sectores, ha sido calculado por el Ministerio de Hacienda en 212,378.9 millones de pesos para este año 2016, es decir, un 6.5% del PIB nacional. Esto equivale a casi la mitad de todas las recaudaciones tributarias ya un 40% del presupuesto nacional,uno de los niveles más altos América Latina.

En su informe “Privilegios que niegan derechos: Desigualdad extrema y secuestro de la democracia en América Latina y el Caribe”, la organización internacional Oxfam cuestiona el diseño del gasto tributario en los países de América Latina y sostiene que han sido las élites económicas quienes han manipulado en su favor gran parte de la política de exenciones de la región: “Inicialmente creadas para incentivar a los sectores industriales y exportadores, su efectividad es más que dudosa. Representan una de las causas de la baja recaudación y la persistencia de sistemas tributarios regresivos”.

Un sistema de impuestos deficitario: baja recaudación

Tanto las exenciones de impuestos como la alta tasa de informalidad y de evasión fiscal, inciden en los bajos niveles de recaudación tributaria que presenta el país: mientras países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, que agrupa a 35 de las economías más productivas del mundo) recaudan en promedio un 34% de su Producto Interno Bruto (PIB) a través de impuestos, la República Dominicana solo recauda un 14%, por debajo incluso del promedio de recaudación en América Latina, que se sitúa en un 21% del PIB.

Gráfico: Recaudación tributaria en América Latina y países de la OECD (2000 y 2013)

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Fuente: “Tributación para un crecimiento inclusivo”, CEPAL y Oxfam 2016 (p. 7)

 

Estos bajos niveles de recaudación (lo que se conoce como presión tributaria) limitan las posibilidades del Estado de invertir más en la garantía de derechos fundamentales, como la salud, el agua, la vivienda, la cultura y la educación. De hecho, la CEPAL ha calculado que una presión tributaria del 20% del PIB es el nivel mínimo que sería necesario para lograr los Objetivos de Desarrollo Sostenible; mientras que la Ley 1-12 de Estrategia Nacional de Desarrollo establece que el país debió lograr una presión tributaria de un 16% del PIB en 2015 y que deberá alcanzar un 24% para 2030.

De acuerdo a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y a Oxfam, en su informe conjunto “Tributación para un crecimiento inclusivo”, los bajos niveles de recaudación tributaria en América Latina son un reflejo de las altas tasas de informalidad que caracteriza a las economías de la región, así como del “alto nivel de desconfianza en las instituciones gubernamentales y a la ausencia generalizada de una ´cultura tributaria´”, lo que contribuye a mantener altos niveles de evasión fiscal.

El cálculo de la evasión fiscal es más complejo que el del gasto tributario y ha dado lugar a declaraciones contradictorias entre la Presidencia de la República y la Dirección General de Impuestos Internos (DGII), que recientemente situaron los niveles de evasión del Impuesto a las Transferencias de Bienes Industrializados y Servicios (ITBIS), principal impuesto del país, en un 40% y en un 30%, respectivamente. En cualquier caso, el monto es significativo y oscilaría entre un 0.84% y 1.12% del PIB[1]. Esto también representa uno de los niveles más altos de América Latina, en donde la evasión del Impuesto al Valor Agregado (IVA, equivalente al ITBIS) oscila entre alrededor de un 20% en la Argentina, Chile, Colombia, el Ecuador y México, hasta casi un 40% en Guatemala y Nicaragua, según la CEPAL.

De acuerdo a expertos en el tema, dichas tasas de evasión de ITBIS implican niveles de evasión aún mayores del Impuesto sobre la Renta (ISR). Si bien no existen estudios que ofrezcan cifras exactas para la República Dominicana, en el mencionado informe la CEPAL y Oxfam refieren que los países de la región pueden estar perdiendo más del 50% de sus ingresos por impuestos sobre la renta de las personas físicas.

Ambas instituciones estiman que, en conjunto, la evasión tanto del impuesto sobre la renta personal y corporativa, como del impuesto sobre el valor agregado le costó a América Latina la pérdida de más de 320,000 millones de dólares (un 6.3% del PIB) en 2013; una cifra mayor que el total del gasto público de capital de la región (el gasto de los estados en mantener o mejorar la capacidad productiva del país), que para ese mismo año fue de un 4.5% del PIB, el nivel más alto desde 1990.

Un sistema regresivo: mayor carga para los más pobres

Otro aspecto problemático del sistema de impuestos dominicanos es su alta dependencia de impuestos indirectos al consumo, es decir, aquellos que se pagan al comprar bienes y servicios (como el ITBIS y los impuestos  a los combustibles), que en 2015 representaron el 53.7% de las recaudaciones tributarias del país, de acuerdo a las estadísticas de la DGII.

 

 

Estos impuestos indirectos se consideran regresivos, pues afectan proporcionalmente más a las personas de menores ingresos y contrastan conlo que ocurre en países de mayor igualdad social, que recaudan más a partir de impuestos directos y progresivos (aquellos que se pagan en función de la riqueza, como los impuestos sobre la renta y sobre la propiedad). En efecto, los impuestos al consumo de bienes y servicios representaron solo el 33% de las recaudaciones de los países de la OCDE en 2012, de acuerdo al Tax Policy Center.

Por otro lado, las recaudaciones por impuestos directos y progresivos son muy bajas en República Dominicana, en comparación con los países de la OCDE: mientras en el país el diez por ciento más rico de la población paga el 4.32% de su renta; en los Estados Unidos la tasa efectiva para el quintil más alto es del 14.2% y en algunos países europeos supera el 20%.

Gráfico: Tasa efectiva del impuesto sobre la renta de las personas físicas del decil con mayores ingresos (2011) (En porcentajes)

Fuente: “Tributación para un crecimiento inclusivo”, CEPAL y Oxfam 2016 (p. 11)
Fuente: “Tributación para un crecimiento inclusivo”, CEPAL y Oxfam 2016 (p. 11)

 

Esta es una problemática común en los países de América Latina, que desde que introdujeron el IVA en las décadas de 1970 y 1980 (en el caso dominicano, el ITBIS fue creado en 1984), han ido aumentando la tasa y la base imponible de ese impuesto para incrementar sus recaudaciones. Al respecto, la CEPAL y Oxfam señalan: “Es probable que los cambios introducidos a través de los años en los regímenes tributarios hayan provocado que, en la mayoría de los países latinoamericanos, estos regímenes sean menos progresistas que anteriormente. Como indica Tanzi (2014)[2], cuando no se suben los impuestos de manera progresiva sino proporcionalmente por medio de los impuestos indirectos, las personas que se encuentran en el nivel inferior de la distribución de ingresos experimentan un aumento tributario que puede resultar muy doloroso e incluso podría perjudicar su nivel de vida. El aumento del IVA hace que se incremente todavía más la pobreza de las clases más pobres”.

Hace seis años, en 2010, el Centro de Estudios Sociales P. Juan Montalvo señaló en su informe “Impuestos y evasión fiscal en República Dominicana” que el sistema tributario del país contribuía a profundizar la desigualdad y la pobreza en el país; en lugar de servir como mecanismo de distribución de la riqueza. La reforma tributaria de 2012 hizo poco por cambiar la estructura inequitativa del sistema de impuestos dominicanos, más bien aumentó la tasa y la base imponible del ITBIS, gravando por primera vez productos de consumo básicos como el café, el azúcar y el aceite.

 

En la mira: el gasto tributario

Frente a un panorama impositivo como el actual, deficiente y regresivo, el gran reto que enfrenta el gobierno dominicano consiste en aumentar las recaudaciones haciendo el sistema de impuestos más progresivo y justo, cumpliendo con el principio de que paguen más quienes más tienen. Para ello, tal y como lo ha advertido la presidencia, será necesario entre otras cosas atacar efectivamente la evasión de impuestos y el gasto tributario.

En la próxima entrega de esta serie El Grillo analizará la composición actual del gasto tributario en el país, cuáles son los sectores que se benefician de éste, cuál es su relación con la evasión fiscal y cómo podríamos avanzar hacia un sistema de exenciones tributarias más justo y efectivo.

 

[1]La recaudación total del ITBIS en 2015 fue de 84,665.4 millones de pesos, según la DGII. Un 30% de dicho monto serían 25,399.62 millones de pesos; un 40% serían 33,866.16 millones de pesos.

[2] Tanzi, Vito (2014), “Taxation and Equitable Economic Development: A Historical Note” [en línea]  http://www. wilsoncenter.org/sites/default/files/VitoTanzi_2014_final.pdf.

Imagen de portada: Foto tomada de Acento, de la protesta contra la reforma fiscal del año 2012.

  • porfirio rodriguez

    Magnifico articulo. Las felicito. Espero los proximos con interes…

  • porfirio rodriguez

    Para los que somos legos en economía al oir GASTO TRIBUTARIO lo asociamos a gastos que hace el estado de sus ingresos por impuesto… Yo tarde mucho en entender que es una expresión con un significado muy preciso, tal como ustedes definen al principio de su articulo, y se refiere mas bien a una exención de impuesto que hace el estado dizque para “estimular” o “incentivar” a alguna empresa o sector económico y al no recibir ese ingreso lo califica como un “GASTO” (DEL DINERO QUE HUBIERA ENTRADO SI NO SE DA LA EXENCION) del gobierno en beneficio de dichos sectores o empresas. Llamándole eufemisticamente “Gasto Tributario” pero que pronostico que en sus próximos artículos veremos algunos “turpenes” o “privilegiados” que se benefician del estado dejando de pagar impuestos que el gobierno nos presenta como “gasto tributario” La idea de estimular sectores o empresas que queramos desarrollar no es mala… pero…¿no termina eso creando privilegios para sectores de poder que saben cabildear con el estado esas exenciones??..
    Que pasan a ser mas desapercibidas al llamarlas..”GASTOS TRIBUTARIOS”

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El Grillo

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