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Expertos urgen sustituir exenciones fiscales por incentivos inteligentes

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Son muchas las voces que han coincidido en que el país necesita revisar las actuales exenciones de impuestos, responsables de uno de los niveles de gasto tributario más altos de América Latina, equivalente a un 6.6% del Producto Interno Bruto (PIB) proyectado para 2016; y a un 40% del presupuesto nacional en 2015.

Uno de los argumentos con que se suelen justificar las exenciones tributarias es que éstas atraen inversiones que de otra manera no vendrían al país. Sin embargo, qué tanto una exención influye en la decisión de un/a inversionista es lo que se conoce como elasticidad; y existe margen para dar cierto nivel de exenciones en algunos impuestos que pueden hacer la inversión más atractiva, sin que eso signifique que el país tenga que ofrecer exención total de todos los impuestos, lo que se conoce como “tax holiday”.

No obstante, de acuerdo a un informe del año 2014, de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD), que analiza la política de incentivos tributarios en la República Dominicana, los tax holidays son precisamente “la herramienta más utilizada en los programas de incentivos”.

De acuerdo al informe, las exenciones de impuestos no son el principal factor que influye en la atracción de inversiones y, de hecho, incluso cuando están bien diseñados “no pueden compensar totalmente las limitaciones en áreas como infraestructura, habilidades o capacidades institucionales (…) Un entorno adecuado (respeto a la ley, infraestructura y una fuerza laboral educada) influiría más que la concesión de incentivos”.

El mismo informe advierte que la generalización de regímenes tributarios preferenciales “debilita la estructura fiscal, haciendo la administración tributaria más complicada y evitando que los países eleven sus niveles de recaudación de impuestos, dando lugar a las llamadas termitas fiscales”. Más aún, explica que los sectores beneficiados por estas exenciones suelen convertirse en “poderosos grupos de presión”, que hacen que sea extremadamente difícil eliminar sus incentivos.

En ese sentido, mejorar el diseño de las actuales exenciones tributarias requerirá de cambios importantes en la legislación tributaria y, sobre todo, de voluntad política para priorizar la eficiencia económica y la justicia social.

Pero además, el análisis de la OECD y de otros expertos deja claro que no se puede abordar el tema tributario sin abordar a la vez el tema institucional, un área en que la República Dominicana tiene mucho por mejorar, como lo muestra el recién publicado Índice Global de Competitividad 2016-2017 del Foro Económico Mundial, en el que se señala el alto nivel de corrupción como el principal obstáculo para hacer negocios en el país.

Recomendaciones

Las y los expertos en el tema entrevistados por El Grillo coinciden en algunos puntos claves necesarios para hacer más efectivas las actuales exenciones de impuestos:

  1. Transformar las actuales exenciones en incentivos inteligentes, en base a resultados medibles. De acuerdo al Ministerio de Hacienda, la mejor de las exenciones es la que se asigna como recompensa a resultados, es decir, a aquellas empresas que logren los objetivos específicos que el Estado desee promover: creación de empleo, calidad del empleo, escalamiento tecnológico, conexión con otros sectores de la economía, etc. “Las legislaciones que tenemos son muy burdas para una realidad compleja”, afirmó el economista Pavel Isa en una entrevista para El Grillo. Las actuales leyes de exenciones tributarias no exigen resultados medibles para los beneficiarios, sino que plantean objetivos generales que aplican a cualquier empresa del sector en cuestión, sin importar su rendimiento.
  1. Establecer plazos definidos y evaluaciones periódicas para cada proyecto beneficiado. “Los incentivos tienen que ser con tiempo definido y ese tiempo tiene que ser de corto plazo”, afirma uno de los técnicos del Ministerio de Hacienda. “La exención debería permitirte un periodo para generar dinero, pero si trascurrido ese periodo tú no generas, no hace sentido que vivas solo por eso”, concuerda a su vez la economista Germania Montás, quien critica que las leyes actuales no establecen el proceso mediante el cual se pierde la exención, y eso es un problema. Ambos insisten en que la evaluación caso por caso de los proyectos que quieran ser beneficiarios de exenciones es clave: evaluación antes de otorgar la exención, para verificar que la empresa o el proyecto califique, y evaluación luego de un periodo determinado de otorgada la exención. “Todas las leyes deberían tener un proceso de evaluación de resultados, no pueden ser indefinidas (…) La evaluación es fundamental”, afirma Montás.
  1. Eliminar las exenciones específicas. En otros países, en lugar de exonerar el pago de impuestos como el ITBIS o impuestos selectivos a ciertos sectores (como se hace actualmente a los generadores eléctricos, constructores del Estado, asociaciones sin fines de lucro, energías renovables, empresas de la zona fronteriza, entre otros), la administración de impuestos los cobra y luego los reembolsa a la empresa correspondiente, una vez verificadas las cuentas. Esto permite un mayor control y disminuye la posibilidad de evasión fiscal y de creación de un mercado paralelo, como el que existe en el país en torno a los combustibles. Así lo explica Montás y el Ministerio de Hacienda concuerda. De hecho, esta fue una de las propuestas planteadas por dicho ministerio y aprobada en la última reforma tributaria de 2012 que, sin embargo, no ha sido aplicada.
  1. Disminuir o eliminar exenciones sobre impuestos progresivos, es decir, aquellos que se pagan en función de las riquezas, como el Impuesto sobre la Renta (ISR) y el Impuesto al Patrimonio Inmobiliario (IPI). El Ministerio de Hacienda ha hecho recomendaciones en esa línea. “Eximir impuesto sobre la renta es malo, porque la renta es un resultado. Si no ganaste no pagas, es el más justo de los impuestos”, afirma la institución: “Para hacer a las empresas dominicanas competitivas respecto a sus pares en América Latina, lo mejor sería ponerlo (el ISR) en 25% (en lugar del 27% actual). Ahora, tendrías que eliminar exenciones, porque aquí hay muchas exenciones”.

Las discusiones que traerá el próximo Pacto Fiscal crearán el escenario para evaluar si el gobierno tiene el compromiso de avanzar tanto en la eficiencia y equidad del sistema tributario, como en la transparencia e institucionalidad de su gestión.

Foto: Zona Franca en Juana Méndez. Cortesía de Orlando Ramos

  • porfirio rodriguez

    Muy buena la serie de artículos. las felicito.
    Hay un punto, entre varios, que siempre he pensado que debería implementarse en la política impositiva. Esto es que el Impuesto Sobre la renta debe tomar en cuenta el ORIGEN de la renta.
    Por ejemplo, no es justo que si una persona se gana un millón de pesos de renta y paga un 27% con un negocio de un bar. Vendiendo alcohol, cervezas etc. paga el mismo impuesto, un 27% que el se gane un millon igualito pero con una escuela primaria privada o con una pequeña industria de muebles o produciendo vegetales. etc.. los porcentajes deberian variar de acuerdo al tipo de negocio que produzca la renta. Eso haria mas complejo el asunto pero permitiría estimular y canalalizar las inversiones a sectores que queramos estimular o favorecer.
    Sabemos que los productores agrícolas aquí casi no pagan impuestos, pero es mas por la dificultad de monitorearlos e ineficiencia de la DGII y por simple tolerancia, mas que por una política como la planteada.

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