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Exenciones a grandes empresas: poco transparentes y de dudosos beneficios

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De la serie: Los retos de una reforma fiscal
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Para el cierre de este año 2016, el gasto tributario de la República Dominicana, es decir, el conjunto de exenciones de impuestos que el Estado otorga a las actividades de ciertos sectores, ha sido estimado en unos 218,158 millones de pesos, equivalente al 6.6% del Producto Interno Bruto (PIB) nominal proyectado, de acuerdo al proyecto de presupuesto general 2017.

Estas exenciones de impuestos están establecidas en 30 leyes, algunas de las cuales benefician a la población de menores ingresos (como las que exoneran de impuestos a productos de consumo básico), pero otras, la gran mayoría, privilegian a élites económicas y empresariales[1], en particular de los sectores de turismo, empresas de manufactura en zonas francas, generadoras eléctricas, cine, entre otros. Visto de esta forma, las exenciones tributarias podrían considerarse como una fuente de inequidad.

Según el economista Pavel Isa la eliminación de algunas exenciones tributaria no constituye la solución única ni definitiva al problema fiscal del país, dado que la mayor parte del gasto tributario descansa sobre sectores que difícilmente podrían gravarse (el ITBIS, las Zonas Francas y la generación eléctrica, que concentran el 76% del gasto tributario en 2016); pero sí es una medida necesaria, en un país que viene teniendo un crecimiento económico sostenido a lo largo de los últimos 15 años, pero que no se ha reflejado significativamente en los sectores más empobrecidos. Se trata, además, de un mandato de la Estrategia Nacional de Desarrollo (END, Ley 1-12), aprobada en 2012 con un amplio consenso a nivel nacional.

En teoría, las exenciones fiscales se justifican cuando están orientadas a impulsar el desarrollo de un sector económico con el fin de generar beneficios sociales y económicos para el país: empleos (en cantidad y con calidad), encadenamiento productivo, valor agregado, protección ambiental o desarrollo de tecnología. Exenciones de este tipo ofrecen lo que se conoce como “incentivos inteligentes”; pero, en la práctica, ¿generan los sectores privilegiados por regímenes especiales en el país algunos de estos beneficios? Veamos algunos.

Turismo

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Turismo en Bávaro. Cortesía de Orlando Ramos

El sector turismo, beneficiado por la Ley 158-01, recibirá exoneraciones por el valor de 6,957.9 millones el próximo año 2017. Este sector (o más bien, el de Hoteles, Bares y Restaurantes, como se registra en las cuentas nacionales) representó el 7.6% del PIB nacional en 2015, equivalente a 234,530 millones de pesos. De acuerdo al Banco Central, es el principal generador de divisas del país; y según la Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo (ENFT) de abril de 2016, aporta el 6.4% de la ocupación formal e informal.

Sin embargo, de acuerdo a la misma ENFT, el sector Hoteles, Bares y Restaurantes es el segundo de menores ingresos por hora de todo el mercado laboral, luego de agricultura y ganadería, y registra un promedio salarial de 79.46 pesos por hora, mientras la media general son 99.63 pesos por hora(ese pago por hora equivale a un ingreso mensual promedio de 14,272 pesos; mientras que el ingreso mensual promedio en el país es de 17,689).

Un informe de la organización Oxfam del año 2007, titulado “Turismo sin desarrollo” señala que si bien los sueldos del sector se sitúan “por encima de la media que reciben trabajadores de otros sectores, figuran entre los más bajos de la hostelería del Caribe”, impidiéndoles, a pesar de trabajar numerosas horas extras, contar con una vivienda digna o bien cubrir el costo básico de la canasta alimenticia, fijada en 28,392 pesos en septiembre de 2016 según el Banco Central.

Por otro lado, la cantidad de empleos que genera el sector parece haberse estancado, según estadísticas del Banco Central que muestran que la misma no se corresponde con el ritmo acelerado de la oferta de nuevas habitaciones. “Las estadísticas oficiales indican que hace 30 años el sector hotelero generaba 1.2 empleos directos por cada habitación y 2.5 empleos indirectos. En tanto que hasta el año pasado, el aporte de la hostelería bajó a 0.9 empleos directos por habitación y 2.5 puestos de trabajo indirectos”, recoge un artículo de Esteban Delgado publicado en El Dinero.

[Lea o descargue la lista de los beneficiarios de las exenciones del sector turismo]

 

 Zonas francas

En el caso de las empresas que operan en Zonas Francas, el próximo año se beneficiarán por exenciones que se estiman en 39,690.4 millones de pesos, un monto más de cinco veces mayor que las exenciones del sector turismo. Estas empresas aportaron el 3.2% del PIB nacional y 276,015 empleos directos e indirectos al año 2014 (equivalentes a aproximadamente un 6.7% de la ocupación nacional), según un estudio de la Asociación Dominicana de Zonas Francas (ADOZONA) presentado el año pasado; pero la calidad del empleo en el sector no está exenta de cuestionamientos. El salario promedio ronda los 10,500 pesos, más incentivos que pueden llegar a 5 mil pesos, significativamente por debajo del costo de la canasta básica[2].

Además, durante años se le ha imputado al sector no generar suficiente encadenamiento productivo, al importar, libre de impuestos, materias primas que bien podrían adquirirse a nivel local. Para el año 2017, más del 40% de las exoneraciones totales al sector dependerán de exoneraciones en importaciones.

De acuerdo a las estadísticas aportadas por el propio sector, los niveles de encadenamiento productivo han ido mejorando en los últimos años y para 2014 las compras locales de las zonas francas ascendieron a 41,152 millones de pesos, un 82% más que en 2011. Sin embargo, sus importaciones para ese mismo año 2014 fueron del orden de 155,250 millones, un 79% del total de las compras que realizaron estas empresas. En cualquier caso, el tema constituye un desafío para el Estado, que ha declarado como la prioridad principal de Pro-Industria en este año 2016 fortalecer los encadenamientos productivos del sector.

 

Empresas fronterizas

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Zona franca en Juana Méndez. Cortesía de Orlando Ramos

En la Zona Fronteriza, donde el nivel de desempleo puede llegar hasta 23.4% y el impacto de la pobreza hasta un 70% (en particular en la Región Enriquillo), la Ley 28-01 de Incentivo al Desarrollo Fronterizo busca contribuir a remediar la situación, ofreciendo exenciones que para 2017 serán equivalentes a 1,827.2 millones de pesos.

Sin embargo, 14  años después de su implementación, las empresas instaladas apenas aportan 14,602 empleos, entre directos e indirectos, de acuerdo a un estudio de la Unidad de Políticas Públicas del Observatorio Político Dominicano de la  Fundación Global Democracia y Desarrollo (Funglode). “Las empresas que se benefician de la Ley No. 28-01 tan solo emplean ocho de cada cien habitantes de los que tienen trabajo en la zona fronteriza”, indica el estudio.

En este periodo no se ha realizado ningún tipo de análisis del impacto que está teniendo esta Ley en la promoción del desarrollo económico y social de las provincias fronterizas.

 

[Lea o descargue la lista de los beneficiarios de las exenciones del sector de empresas fronterizas]

 

Ley de cine

El presidente Medina en la inauguración de Pinewood Indomina Studio, propiedad del grupo Vicini
El presidente Medina en la inauguración de Pinewood Indomina Studio, propiedad del grupo Vicini. Fuente externa

La incipiente industria del cine en República Dominicana, amparada en la Ley 108-10, se benefició de incentivos fiscales por un monto de 877 millones de pesos durante el año 2016, monto que ascenderá a 1,401.7 millones de pesos en 2017. Para el 2014, fecha de referencia de  un estudio preparado por Oxford Economics que ponderaba los aportes del sector a la economía, esta industria pagó, entre impuestos directos, indirectos e inducidos, 174 millones de pesos. La cifra implica que las exenciones que recibirá el próximo año serán de un monto aproximadamente ocho veces mayor que lo que la industria paga en impuestos. En cuanto a puestos de trabajo, generó apenas 1,782 empleos directos en 2014.

 

 

[Lea o descargue la lista de los beneficiarios de las exenciones del sector cinematográfico]

 

Empresas mineras

Para el sector de minería, el ministerio de Hacienda solamente ofreció informaciones sobre las exenciones otorgadas a dos empresas particulares: EnviroGold Las Lagunas Limited y Pueblo Viajo Dominicana Corporation, que juntas recibieron exoneraciones por un monto de 1,011.5 millones de pesos en el año 2015. Sin embargo, de acuerdo a las informaciones publicadas en la página web del ministerio, el sector minero en general recibió exoneraciones por un monto de 6,703 millones en 2016.

EnviroGold Las Lagunas Limited es una empresa subsidiaria de la compañía australiana PanTerraGold Limited y empezó sus operaciones en 2012 extrayendo oro de las presas de colas dejadas por la antigua minera Rosario. En 2014 tenía unos 300 empleados, según informaciones publicadas en la prensa, que señala además cuestionamientos de la población local por el impacto ambiental y de salud de sus operaciones, así como por la muerte de uno de sus trabajadores en un accidente.
Pueblo Viejo Dominicana Corporation es la compañía subsidiaria de Barrick Gold. De acuerdo a un estudio publicado por la propia Barrick y reseñado en la prensa, en 2014 las actividades de esta compañía representaron un significativo 1.6% del PIB, pero apenas generaron unos 2,000 empleos directos.

Otras exenciones

Otras exenciones también son objeto de discusión, como las recibidas por las iglesias católica y evangélicas (266.5 millones de pesos en 2016) en un Estado que constitucionalmente es laico; o las que reciben cada año los legisladores dominicanos, que le han costado al fisco 1,277.7 millones de pesos en los últimos cinco años. También se han cuestionado las exoneraciones recibidas por las Instituciones Privadas Sin Fines de Lucro, equivalentes a 3,889 millones de pesos en 2016.

 

[Lea o descargue la lista de los beneficiarios de otros sectores]

 

 ¿Eliminar o transformar?

Incluso cuando no está de acuerdo con que la eliminación de las exenciones sea la panacea al problema de la inequidad fiscal, Isa, al igual que otros expertos en la materia entrevistados, sostiene que es necesario hacer un empleo más eficiente de las mismas.

“Creo que hay que cambiar los incentivos sectoriales por incentivos específicos. Por ejemplo, yo te doy incentivos al impuesto sobre la renta no porque tú exportes, o no porque tu inviertas, es porque tú me generes tanto empleo, o tecnología… Por ahí es que tiene que ir el cambio”, indica.

En la próxima entrega, El Grillo explorará las medidas que permitirían transformar el sistema de exenciones hacia uno más efectivo y justo.

 

[1] El Grillo quiso conocer el monto exacto con que se benefician cada una de las empresas que reciben exenciones, pero el Ministerio de Hacienda negó esta información, con el argumento de que el Código Tributario, en su artículo 47, establece el derecho de reserva de este tipo de dato. De todas formas, ofrecemos los nombres de las empresas beneficiarias y las estimaciones de los montos por sector de 10 de las 18 solicitudes de información realizadas mediante la Ley de Acceso a la Información Pública.

[2]  No pudimos comparar el pago por hora del sector de zonas francas con el turismo, porque la Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo (ENFT) a abril de 2016 no presenta a las zonas francas como un reglón económico aparte, sino que está incluida dentro del reglón general de Industrias Manufactureras.

 

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El Grillo